시민·정치적 권리에 관한 국제 규약 제2차 한국정부보고서에 대한 유엔 자유권위원회(Human Rights Committee) 최종 견해


1999년 11월 1일
유엔문서번호: CCPR/C/79/Add.114


1. 자유권위원회는 1999년 10월 22일에 열린 1791, 1792차 회의(CCPR/C/SR. 1792과 SR.1792참조)에 한국정부의 2차 정기보고서(CCPR/C/114/Add.1)를 검토하고, 1999년 10월 29일에 열린 1802차 회의(CCPR/C/SR.1802)에서 다음의 최종 견해를 채택했다.


A. 들어가며

2. 자유권위원회는 한국 정부가 제2차 정기 보고서를 정해진 기간 내에 제출한 것을 환영한다. 하니만 당사국의 1차 보고서가 규약의 실제 이행 상황에 대한 충분한 정보를 포함하지 않았다고 견해를 밝혔음에도 불구하고, 2차 보고서 또한 마찬가지의 결함을 갖고 있다는 것에 대해 유감스럽게 생각한다. 더 나아가 보고서 심사 중 위원들이 제기한 여러 질문에 대해 제대로 답변하지 않은 것을 자유권위원회는 유감으로 생각한다. 결과적으로, 자유권위원회는 정부가 규약의 모든 조항들에 잘 따르고 있는지 이행을 제대로 감시할 수 없었다.


B. 규약의 이행에 영향을 미치는 요인과 장애

3. 두 개의 한국간에 아직 어떠한 최종적 합의도 없었다는 사실로 인해 한국정부가 갖고 있는 안보에 대한 우려를 위원회는 이해한다. 그러나 안보에 대한 우려를 언급하는 것, 그 자체로 규약에 인정하고 있는 권리들에 대한 제한을 정당화할 수 없다. 그리고 당사국이 진정한 안보의 문제에 직면하게 됐다 하더라도, 권리의 제한은 규약의 요건을 충족시켜야만 한다.


C. 긍정적인 요소

4. 자유권위원회는 민간단체들에게 보고서를 전파한 것을 높이 평가한다. 민간단체들은 자유권위원회가 보고서를 심의하는데 크게 기여했다. 예술작품 상영에 대한 검열을 책임졌던 공연윤리위원회의 폐지가 보여주듯, 사회의 개방성이 증가하고 있음을 자유권위원회는 주목한다.

5. 자유권위원회는 규약에서 인정하는 권리들, 특히 2조 1항, 3조, 26조 하에서 보장하는 평등에 대한 권리의 보호를 강화하기 위해 많은 법들이 제정된 것을 인지한다. 여성발전기본법, 고용평등에 관한 법률 내 개정들, 장애인고용법, 성차별금지 및 구제에 관한 법률, 그리고 가정폭력방지 및 피해자 보호에 관한 법률 등이 바로 그것이다.

6. 자유권위원회는 규약 및 인권 일반에 대한 인식을 높이기 위해 취해진 조치들을 인지한다. 여기에는 판사, 변호사 그리고 검사들에 대한 의무적인 인권교육이 포함된다. 또한 주요 국제인권규약들을 한글로 번역하고 배포한 것에 대해 환영한다.


D. 주요 관심 분야 및 권고

7. 규약에서 규정하는 권리들의 국내법적 지위는 여전히 불명확하다. 이는 특히 대한민국의 헌법이 모든 권리들, 그리고 그 권리들이 제한될 수 있는 정도와 범위를 낱낱이 밝히지 않고 있기 때문이다. 헌법의 6조에 따르면, 당사국이 비준한 국제규약은 국내법과 동등한 효력을 갖는다고 명시하고 있는데, 규약에 가입한 후 제정된 법률이 규약이 인정하는 권리보다 우위에 있음을 내포하는 것으로 이 조항이 해석돼 온 것에 대해 자유권위원회는 우려한다.

8. 한국 정부의 1차 보고서를 검토한 이후, 자유권위원회는 국가보안법의 존재와 그것이 지속적으로 적용되고 있는 것에 대해 재차 심각한 우려를 표명해왔다. 당사국에 따르면, 국가보안법은 분단상황이 야기하는 법적인 문제를 다루기 위해 사용된다. 그러나 자유권위원회는 국가보안법이 구금, 조사 그리고 실체법상의 책임(substantive liability)에 관한 특별법규를 마련하는데 이용된다는 점을 유감스럽게 생각한다.(역자주: 일반적인 경우보다 긴 구금일수, 지나치게 높은 형량을 부과하는데 사용되고 있는 점에 대한 유감을 표명하는 부분) 이는 규약의 9조, 18조, 그리고 19조 등 사양한 조항들에 반하는 것이다.

자유권위원회는 정부의 1차 보고서를 검토한 이후 권고한 사항, 즉 당사국이 국가보안법을 단계적으로 폐지해나가야 함을 다시금 권고한다.

9. 자유권위원회는 국가보안법 7조 하에서 "반국가단체"를 고무하는 것으로 간주되는 행위의 범위가 불합리하게 광범위하다고 생각한다. 선택의정서에 따라 개인청원(개인통보)로서 자유권위원회에 보내진 사례들과 7조 하에서 기소된 내용에 대한 정보들을 검토해본 결과, 표현의 자유에 대한 제약이 규약의 19조 세 번째 문장의 요건을 충족시키지 못하고 있음이 분명하다. 왜냐하면 그것들은 국가안보를 위해 필요한 정도를 넘어서기 때문이다. 자유권규약은 단지 사상의 표현이 적성단체(enemy entity)의 주장과 일치하거나 그 실체에 대해 동조하는 것으로 보여진다는 이유만으로, 사상의 자유를 제약하는 것을 허용하지 않는다. 자유권위원회는 검찰의 내부 지침(역자주: 국가보안법을 엄격하게 해석 적용하라는 행정지침)이 규약과 합치하지 않는 국가보안법 7조의 남용을 억제하는 적절한 방법이 아님을 강조하고자 한다. 당사국은 규약에 부합하도록 7조를 긴급히 개정해야 한다.

10. 자유권위원회는 여성에 대한 차별적인 태도를 장려하고 강화시키는 법률과 관행에 대해 심히 우려한다. 특히, 호주제는 여성을 종속적인 역할로 위치 짓는 가부장적 사회를 반영하면서 동시 강화시킨다. 태아성감별 관행, 둘째와 셋째로 태어나는 아동 중에 남아의 불균형한 비율, 위험한 낙태가 명백히 초래한 높은 모성사망률이 심각하게 우려된다. 자유권위원회는 남녀가 이 규약에 명시된 모든 권리들을 동등하게 향유할 권리와 법의 동등한 보호를 보장할 국가의 의무-규약 3조와 26조-를 이행하지 못한 정부의 실패가 전반적인 사회적 태도로 인해 정당화될 수 없다는 점을 강조한다.

11. 가정폭력 방지와 처벌에 대한 당사국의 새로운 입법을 환영하는 반면에, 높은 수준의 가정폭력과 법과 관행에 여전히 남아있는 부적절함에 대한 우려는 남아있다. 특히, 자유권위원회는 강간 범죄가 여성의 저항을 증거로 요한다는 점, 강간 피해자와의 결혼이 피고인의 변호 사유가 된다는 점, 혼인상의 강간은 형사상의 범죄를 구성하지 않는 것처럼 보인다는 점을 우려한다.

가정폭력 방지와 처벌을 규정한 새 입법은 여성을 폭력으로부터 보호하는 것을 약화시키는 기존의 법규범을 폐지함으로서 강화되어야 한다.

12. 자유권위원회는 고용에 있어 여성에 대한 차별의 정도, 소규모 사업장에 고용된 많은 수의 여성들에 대한 적절한 보호의 미흡 그리고 남녀사이의 임금 격차를 우려한다.

본 규약의 3조와 26조에 대한 준수를 보장하기 위하여, 당사국은 1999년 1월에 제정된 성차별 방지 및 구제에 관한 법률의 효과적인 이행을 도모해야 한다. 그리고 여성에게 동등한 고용의 기회와 고용조건을 보장하기 위한 적극적인 조치를 취해야 한다.

13. 오로지 피구금자가 요구하는 경우에만 구금의 사법부의 심사를 받도록 하는 형사절차법은 규약 9조 3항에 반한다. 규약의 9조 3항은 모든 형사 피구금자는 즉시 판사에게 인치되어야 한다고 규정하고 있다. 과도한 기소전 구속(일반적인 사건의 경우 30일, 국가보안법 관련 사건은 50일)과, 그러한 구금의 정당한 근거부족은 한국정부의 규약 9조 이행에 의문을 제기한다.

당사국은 규약 9조가 정하는 피구금자의 모든 권리를 존중할 수 있도록 해당 법률을 개정해야 한다.

14. 자유권위원회는 검사가 구금 시설을 매달 감독하는 절차에 주목한다. 하지만 이를 비롯해 여탕의 체계들이 고문과 잔인하고 비인도적인 처우를 방지하기에 충분치 않다는 점을 우려한다. 고문과 잔인하고 비인도적인 처우와 관련된 고소에서 적은 비율만이 공무원에 대한 조처로 이어졌다는 것은 기존의 수사 절차의 신뢰성을 의심케 한다. 자유권위원회는 또한 본 규약 9조의 요건을 당사국이 준수하지 않는다는 점을 우려한다. 표면상 검찰 당국과 법원이 피고인과 공범의 자백에 광범위하게 의존한다는 것은 수사 공무원에 의한 고문과 잔인하고 비인도적인 처우를 부추긴다는 사실을 우려하다.

고문의 혐의를 조사하는 독립적인 기구의 설치와 위 13번째 문장(편집자주: 원문에는 15로 되어 있음)에 언급된 형사절차의 개정은 지연되어서는 안 된다.

15. 자유권위원회는 '사상전향제'를 폐지한 것을 환영하지만 그것이 '준법서약서'로 대체된 것에 대해 유감으로 생각한다. 자유권위원회에 제공된 정보에 따르면, 어떤 재소자가 준법서약을 하도록 요구받고 있는지, 무엇이 서약의 결과이고 법적 효력인지가 불분명한 채로 남아있다. 자유권위원회는 준법서약 요구가 차별적으로 특히 국가보안법 위반 사범들에게만 적용되고 있으며, 이는 사실상 규약에 합치되지 않는 법을 따르겠다는 서약을 사람들에게 요구하는 것이라는 점에 대해 우려한다.

일부 재소자들에게 석방의 조건으로 부과되는 '준법서약제'는 폐지되어야 한다.

16. 정부 보고서에서 제공된 정보의 신빙성과 보고서 검토과정에서 보여준 대표자들의 응답을 볼 때, 사법부의 독립 정도를 충분히 판단할 수 없음을 자유권위원회는 유감스럽게 여긴다. 사법부의 독립성에 심각한 문제를 제기하는 판사 재임용 제도에 대해 특히 우려한다.

한국정부는 법관임명의 제도와 실제 운영에 대한 구체적인 내용을 제공해야 한다.

17. 광범위한 도청은 당사국이 이 규약 17조를 준수하고 있는지에 대한 심각한 의문을 낳게 한다. 자유권위원회는 또한 데이터베이스 상의 부정확한 정부의 시정을 위한 구제책 혹은 그러한 정보의 오용 또는 남용에 대한 적절한 구제책이 존재하지 않는다는 점을 우려한다.

18. 수도 내의 주요 도로에서의 모든 집회를 금지하는 것은 너무 광범위한 것으로 보인다. 공공질서의 이익을 위한 주요 도로에서의 일부 제한은 허용할 수 있지만, 이 규약 21조는 그러한 모든 제한은 법에 합치할 뿐 아니라 민주사회에서 꼭 필요하다고 인정될 경우에만 한단다. 당사국에 의해 부과된 주요 도로에서 집회를 가질 권리의 절대적 제한은 이러한 기준을 충족시키지 못한다.

19. 자유권위원회는 교사들의 노동조합 결성을 허가하고 공무원들이 작업장 협회를 결성하는 것을 허용하도록 한 법의 변화를 주목한다. 그럼에도 불구하고, 위원회는 교사와 기타 공무원의 결사의 자유에 관해 남아있는 제약들이 이 규약의 22조 2항을 충족시키지 않는다는 점을 우려한다.

당사국은 대한민국 내 모든 사람들이 이 규약 22조 하의 권리들을 향유할 수 있도록 보장할 목적을 가지고, 공무원의 단결권에 관한 입법 계획을 지속해 나가야 한다.

20. 자유권위원회는 당사국이 23조 4항과 14조 7항의 유보철회를 환영한다. 자유권위원회는 아직도 남아있는 유보사상인 규약 14조 5항과 22조에 대하여 그 철회를 검토할 것을 강력히 권고한다.

21. 선택 의정서에 의거하여 제출된 (통보)에 대한 자유권위원회의 견해와 관련하여, 자유권위원회는 한국정부가 (통보)제출자에게 추가적인 이의나 금전 배상을 위한 소송과 같은 국내소송절차를 통해 위원회의 구제권고를 실현하라고 하는 것을 적절치 않음을 지적한다.

이미 그 문제에 관하여 의견을 낸 국내법원으로 사건을 보내는 것보다는, 한국정부는 자유권위원회의 의견을 실현하기 위해 즉각적으로 절차를 밟아야 한다.

22. 자유권위원회는 공무원에게 인권교육을 제공하는 노력을 계속할 것을 당사국에 요청한다. 자유권위원회는 한국정부에게 공무원뿐만 아니라 사회공공단체의 직원이나 의료관계종사자들을 포함한 인권관계 전문가들에게도 의무적으로 인권교육을 시행할 것을 권고한다.

23. 자유권위원회는 당사국인 한국정부가 2003년 10월 31일까지 3차 정기 보고서를 제출할 것을 요구한다. 그 보고서는 자유권위원회의 의해 채택된 개정 지침(CCPR/C/66/GUI)에 따라 준비되어야 하며 이번 최종 견해에서 제기된 문제들에 특별한 관심을 기울여야 한다. 위원회는 이번 최종 견해와 다음 정기 보고서가 대한민국 내에서 널리 배포되어야 함을 촉구하다.

출처: 민주사회를 위한 변론 1999, 10/11 통권 제32호


Concluding observations
of the Human Rights Committee :
Republic of Korea. 01/11/99.
CCPR/C/79/Add.114.
(Concluding Observations/Comments)

Convention Abbreviation: CCPR
HUMAN RIGHTS COMMITTEE
Sixty-seventh session



CONSIDERATION OF REPORTS SUBMITTED BY STATES PARTIES
UNDER ARTICLE 40 OF THE COVENANT

Concluding observations of the Human Rights Committee

Republic of Korea

1. The Committee considered the second periodic report of the Republic of Korea (CCPR/C/114/Add.1) at its 1791st and 1792nd meetings (see CCPR/C/SR.1791 and SR. 1792), held on 22 October 1999, and adopted the following concluding observations at its 1802nd meeting (CCPR/C/SR.1802), held on 29 October 1999.



A. Introduction


2. The Committee welcomes the second periodic report submitted by the Republic of Korea within the specified time limit. The Committee regrets, however, that despite its comment that the initial report of the State party did not include sufficient information about implementation of the Covenant in practice, the second periodic report suffered from the same deficiency. The Committee further regrets the lack of responses to a number of questions posed by its members during the examination of the report. As a result, the Committee was prevented from fully monitoring compliance by the State party with all provisions of the Covenant.


B. Factors and difficulties affecting the implementation of the Covenant


3. The Committee appreciates the security concerns of the State party that result from the fact that no final agreement has been reached between the two Koreas. The Committee stresses, however, that citing security concerns does not of itself justify restrictions on Covenant rights, and that even when a state party is faced with genuine security problems restrictions on rights must meet the requirements of the Covenant.



C. Positive factors


4. The Committee commends dissemination of the report among non-governmental organizations that contributed significantly to the Committee's examination of the report. The Committee takes note of an increasing openness of society, as is evident from abolition of the Performance Monitoring Committee, which had been responsible for censorship of the performing arts.


5. The Committee notes the enactment of a number of laws aimed at strengthening protection of Covenant rights, especially the rights to equality protected under article 2, paragraph 1, and articles 3 and 26 of the Covenant. These laws include the Basic Women's Development Act, amendments introduced in the Employment Equality Act, the Handicapped Employment Act, the Gender Discrimination Prevention and Relief Act and the Prevention of Domestic Violence and Victim Protection Act.


6. The Committee notes measures undertaken to enhance awareness of the Covenant and of human rights in general that include obligatory human rights training for judges, lawyers and prosecutors. It also welcomes the translation into the Korean language and distribution of the major international human rights instruments.



D. Principal Areas of Concern and Recommendations


7. The status under domestic law of the rights provided for in the Covenant remains unclear, particularly since the Korean Constitution does not enumerate all of these rights and the extent and criteria under which they may be limited. The Committee is concerned that article 6 of the Constitution, according to which international treaties ratified by the State party have the same effect as domestic laws, has been interpreted as implying that legislation enacted after accession to the Covenant has status superior to that of Covenant rights.


8. The Committee reiterates its grave concern expressed after consideration of the initial report regarding the continued existence and application of the National Security Law. According to the State party, the National Security Law is used to deal with legal problems that arise from the division of Korea. However, the Committee is concerned that it is also used to establish special rules of detention, interrogation and substantive liability that are incompatible with various articles of the Covenant, including articles 9, 18 and 19.

The Committee reiterates the recommendation made after consideration of the State party's initial report that the State party phase out the National Security Law.


9. The Committee considers that the scope of activities that may be regarded as encouraging "anti-state organizations" under article 7 of the National Security Law is unreasonably wide. From the cases that have come before the Committee in individual communications under the Optional Protocol, and other information provided on prosecutions brought under article 7, it is clear that the restrictions placed on freedom of expression do not meet the requirements of article 19, paragraph 3 of the Covenant, as they cannot be regarded as necessary to protect national security. The Covenant does not permit restrictions on the expression of ideas, merely because they coincide with those held by an enemy entity or may be considered to create sympathy for that entity. The Committee also emphasizes that internal directives regarding prosecution policy do not provide adequate guarantees against the use of article 7 in a manner that is incompatible with the Covenant.

The State party must urgently amend article 7 so as to make it compatible with the Covenant.


10. The Committee is deeply concerned about the laws and practices that encourage and reinforce discriminatory attitudes towards women. In particular, the family headship system both reflects and reinforces a patriarchal society in which women have a subordinate role. The practice of identifying the sex of foetuses, the disproportionate percentage of boys among second and third-born children and the high rate of maternal mortality that apparently arises from the number of unsafe abortions are deeply disturbing. The Committee stresses that prevailing social attitudes cannot justify failure by the State party to comply with its obligations, under articles 3 and 26 of the Covenant, to ensure equal protection of the law and the equal right of men and women to the enjoyment of all the rights set forth in the Covenant.


11. While welcoming the new legislation enacted by the State party for the prevention and punishment of domestic violence, the Committee remains concerned at the high level of such violence and the remaining inadequacies in law and practice.

Specifically, the Committee is concerned that the offence of rape requires evidence of resistance by the woman, that marriage to the victim of rape provides a defence to the accused, and that it appears that marital rape is not a criminal offence.

The new legislation on prevention and punishment of domestic violence should be strengthened by eliminating existing legal rules that weaken the protection of women against such violence.


12. The Committee is concerned over the extent of discrimination against women in employment, over the lack of adequate protection for the high number of women employed in small enterprises and over the disparity between the earnings of men and women.

In order to ensure compliance with articles 3 and 26 of the Covenant, the State party must promote effective implementation of the Gender Discrimination Prevention and Relief Act enacted in January 1999, and adopt positive measures to guarantee equality of opportunity and conditions of employment for women.


13. The law of criminal procedure, under which the detention of a suspect is subject to judicial review only if the detainee lodges an appeal, is incompatible with article 9, paragraph 3, of the Covenant, which provides that every person detained on a criminal charge shall be brought promptly before a judge or other officer authorized by law to exercise judicial power. The excessive length of permissible pre-trial detention (30 days in ordinary cases and 50 days in cases involving the National Security Law), and the lack of defined grounds for such detention also raise questions of compliance by the State party with article 9.

The State party must amend its law so as to ensure respect for all the rights of detained persons provided for under article 9 of the Covenant.


14. The Committee takes note of the procedures for monthly monitoring of conditions in detention centres by prosecutors, but it is concerned that these and other mechanisms are not adequate to prevent instances of torture and cruel, inhuman and degrading treatment of detainees. The small percentage of cases in which complaints of torture or cruel, inhuman and degrading treatment lead to action against officials calls into question the credibility of the existing procedures of investigation. The Committee is also concerned that non-compliance by the State party with the requirements of article 9 of the Covenant, and the seemingly widespread reliance of the prosecuting authorities and the courts on confessions by accused persons and accomplices, facilitate acts of torture and cruel, degrading and inhuman treatment by interrogating officials.

Establishment of an independent body to investigate allegations of torture and amendments of the criminal procedure mentioned in para. 15 above should not be delayed.


15. While the Committee welcomes the abolition of the "ideology conversion oath", it regrets that it has been replaced by a "law-abidance oath". From the information provided to the Committee it remains unclear which prisoners are required to sign the oath and what the consequences and legal effects of the oath are. The Committee is concerned that the oath requirement is applied, on a discriminatory basis, particularly to persons convicted under the National Security Law, and that in effect it requires persons to make an oath to abide by a law that is incompatible with the Covenant.

The "law-abidance oath" imposed on some prisoners, as a condition for their release, should be abolished.


16. The Committee regrets that, in view of the paucity of information provided in the report and in the responses of the delegation during consideration of the report it is unable adequately to assess the extent of judicial independence. It is particularly concerned about the system of reappointment of judges that raises serious questions about judicial independence.


The State party must provide full details on the system and actual practice of judicial appointments.

17. The extensive use of wiretapping raises serious questions of compliance by the State party with article 17 of the Covenant. The Committee is also concerned that there are no adequate remedies by way of correction of inaccurate information in data-bases or for their misuse or abuse.


18. The prohibition of all assemblies on major roads in the capital would appear to be overbroad. While some restrictions on assemblies on main roads in the interests of public order are permissible, article 21 of the Covenant requires that all such restrictions be in conformity with the law and be necessary in a democratic society. The absolute restrictions on the right to hold assemblies on main roads imposed by the State party do not meet these standards.


19. The Committee notes the changes in law that allow teachers to form trade unions, and public servants to form work-place associations. Nevertheless, the Committee is concerned that the remaining restrictions on the right to freedom of association of teachers and other public servants do not meet the requirements of article 22, paragraph 2, of the Covenant.

The State party should continue with its programme of legislation regarding the right of association of public servants with the object of ensuring that all persons in Korea shall enjoy their rights under article 22 of the Covenant.


20. The Committee welcomes the withdrawal by the State party of its reservations on articles 23 (para. 4) and 14 (para. 7). It strongly recommends that the State party review the remaining reservations on articles 14 (para. 5) and 22 with a view to their eventual withdrawal.


21. In relation to the Committee's Views on Communications submitted under the Optional Protocol, the Committee finds it inappropriate that the State party should require the author of a communication on which the Committee has expressed its views to seek a remedy through the domestic courts, by way of further appeal or a claim for compensation.

Rather than referring such cases back to the domestic courts which have already pronounced on the matter, the State party should immediately proceed to give effect to the Views expressed by the Committee.

22. The Committee calls on the State party to continue its efforts to provide human rights education to its public officials. It recommends that the State party consider making such education obligatory, not only for public officials but for members of all human rights-related professions, including social workers and medical personnel.


23. The Committee requests that the State party submit its third periodic report by 31 October, 2003. That report should be prepared in accordance with the revised Guidelines adopted by the Committee (CCPR/C/66/GUI) and should give particular attention to the issues raised in these concluding observations. The Committee requests that these concluding observations and the next periodic report be widely disseminated in the Republic of Korea.